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【独家】李扬教授:我国应建立统一、独立、权威和高效的反垄断执法机构

2016-07-03 中国知识产权杂志
李扬

中山大学法学院教授

最高人民法院知识产权司法保护研究中心兼职研究员

在建设“大市场”和“好政府”的大背景下,建立统一、独立、权威和高效的反垄断执法机构,提高市场主体预期,减少资源浪费,提高经济效率,已刻不容缓。

以确保自由竞争为目的的反垄断法的执行,面对的是经济实力雄厚的大企业,特别是和行政权力有着千丝万缕联系的国有垄断性公用企业、跨国公司,涉及国内外市场和整个行业,利益链条错综复杂,可谓困难重重,任重道远。没有统一、独立、权威和高效的反垄断执法机构,政难出门或者政出多门,执法时标准不一,相互制肘,有利时竞相逐鹿,无利时互相推诿,让市场主体无所适从,严重损害反垄断执法的权威性和效率性,减损反垄断执法机关的国际国内形象,极端情况下甚至降低党和政府在广大人民群众心目中的威信和地位。

根据我国《反垄断法》第九条、第十条的规定,结合我国反垄断执法机构的实际设置情况可以看出,我国反垄断执法机构的设置和运行采取了“1+3+X”的模式。

“1”是指国务院反垄断委员会。

“3”是指国家发改委价格监督检查与反垄断局、国家工商总局反垄断与反不正当竞争执法局、商务部反垄断局。

“X”是指证监会、银监会、保监会、邮政局、信息产业部、电监会、民航总局、交通部等行业监管部门,以及被授权的地方政府反垄断执法机构。

上述“1+3+X”模式中,国务院反垄断委员会设主任1人,副主任4人,委员14人,总体负责研究拟订有关竞争政策;组织调查、评估市场总体竞争状况,发布评估报告;制定、发布反垄断指南;协调反垄断行政执法工作;国务院规定的其他职责。国家发改委价格监督检查与反垄断局负责查处与价格有关的垄断行为的执法工作。商务部反垄断局负责与经营者集中有关的垄断行为的执法工作。国家工商总局反垄断与反不正当竞争执法局负责滥用市场支配地位、行政垄断、非法搭售等垄断行为的执法工作。众多行业监管部门在各自监管的行业内负责反垄断法的执行。地方政府虽无反垄断执法职责,但在国务院反垄断执法机构授权的范围执行反垄断法,查处相关垄断行为。

“1+3+X”的反垄断执法体制,虽考虑了我国行政管理和行业管理体制的历史传承和现实特点,尊重了各方面的既有权力,照顾了各方面的感受,但存在多头执法、职能交叉重叠、独立性、权威性和效率性缺失等弊端,不符合党的十八大提出的建立全国统一开放、竞争有序的市场体系、让市场在资源配置中起决定性作用、继续深化经济体制改革的现实需要。反垄断执法中存在的多头执法、职能交叉重叠现象造成的弊端已经开始暴露出来。比如,2015年12月31日,国家发改委发布了《关于滥用知识产权的反垄断指南》(征求意见稿),至2016年2月,国家工商总局则已经发布过7个《关于滥用知识产权的反垄断执法指南》(征求意见稿),并打算发布第八稿。虽然这两个指南的实质内容大同小异,但这种状况的存在显然难为市场主体提供确定的行为预期,甚至会造成种种不必要的误解。

反垄断执法体制独立性和权威性不足则主要表现在五个方面。

一是反垄断执法机构隶属于行政机关,国家反垄断委员会主任、副主任和委员都未经全国人大或者全国人大常委会批准。

二是国家反垄断委员会主任、副主任和委员全是兼职,而非专职。由国务院副总理兼主任、各部委主要领导兼副主任和委员,看似提高了国家反垄断委员会的权威性和独立性,但因各项具体工作实际由改革委、国家工商总局、商务部反垄断执法机构具体负责,国家反垄断委员会的权威性和独立性,对这些具体执法机构而言,可谓有名无实。

三是反垄断执法机构的经费来自行政预算而非全国人大。

四是没有明确规定国家反垄断委员会主任委员、副主任、委员在法定年龄内的终身制。

五是反垄断执法机构工作人员主要为原有行政管理机构的工作人员转岗而来,其中很大一部分专业知识储备不足,有的甚至缺失最起码的市场中心理念、法治理念。

建立统一、独立、权威和高效的反垄断执法机构,是市场经济活动的内在要求。每一种垄断行为,都可能表现出多方面的特质,价格垄断行为往往包含非价格因素,滥用市场支配地位常常与产品和服务价格有关,经济集中常常依靠价格手段,并且往往导致市场主体形成市场支配地位的结果。市场主体经济行为的多面性和复杂性,要求反垄断执法机构从经济、法律、社会等各个角度全面、综合评估其行为效果,然后再慎重作出反垄断法上的评价。多头执法,对同一市场主体的同一市场行为,评价主体不同,评价标准彼此差别,必然得出不同评判结论。这种状况的存在,将严重消弱反垄断机构的权威,影响反垄断执法的效果。

建立统一、独立、权威、高效的反垄断执法机构,已是国外普遍做法。在美国,由经过参议院推荐、国会批准、总统任命、任期7年的5名委员组成的美国联邦贸易委员会,完全独立于政府,只对美国国会负责,而且属准司法机构。在德国,由1名主席和2名委员组成的德国联邦卡特尔局虽属行政机构,隶属联邦经济部,但完全独立对所有垄断行为行使查处权,完全不受联邦经济部长干涉。日本公正交易委员会由委员长1人和委员4人组成、隶属于内阁总理大臣,委员长和委员虽由内阁总理大臣提名,但必须经过国会批准且经天皇认证。委员长和委员任期5年,可以连任,属于特别公务员,终身职位,非法定特别原因不得减少其薪水。和美国联邦贸易委员会一样,日本公正交易委员会也集行政权、准司法权、准立法权于一身,拥有高度权威性和独立性。韩国公平交易委员会由常任委员9人和非常任委员4人组成,隶属国务总理,委员均由总统任命,也拥有广泛行政权、准立法权和准司法权。俄罗斯负责反垄断的机构---反垄断政策与企业扶持部由1名部长和6名副部长组成,部长由联邦总理提名,总统任命。俄罗斯反垄断机构和德国卡特尔局一样,虽属行政机构,但同样独立对所有垄断行为行使广泛的查处权。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“科学的宏观调控,有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府。” 要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置”。在建设“大市场”和“好政府”的大背景下,建立统一、独立、权威和高效的反垄断执法机构,提高市场主体预期,减少资源浪费,提高经济效率,已刻不容缓。

在国务院大部制改革大背景下,以我国现有反垄断执法体制机制为基础,参考美国、德国、日本、韩国、俄罗斯反垄断执法体制的先进经验,建立统一、独立、权威和高效的反垄断执法机构较为稳妥可行的方案是,保留隶属于国务院的国家反垄断委员会,设主任1人,副主任2人,委员6人,但必须是专职人员,主任、副主任、委员任期原则上5年,但可以连任至退休。主任、副主任、委员由国务院总理提名,经全国人大批准后再由国家主席任命。将现有发改委、国家工商总局、商务部负责反垄断职能的部门合并至国家反垄断委员会,建立集准立法权、准司法权和行政执法权于一身的国家反垄断委员会,统一负责反垄断法的执行。内部则可以考虑设立一般事务局、政策研究中心、反垄断执法局等具体部门。


作者:李扬 中山大学法学院教授;最高人民法院知识产权司法保护研究中心兼职研究员

来源:中国知识产权杂志

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